Експерт проекту Європейського Союзу підготував коментарі до програмних документів у сфері реформування ОВС України

Дивізійний комісар поліції Мішель Жербер, експерт проекту Європейського Союзу «Підтримка реформ у сфері юстиції в Україні» підготував коментарі до програмних документів у сфері реформування ОВС України, прийняті на засіданні Кабінету міністрів від 22 жовтня 2014

Загальні коментарі

І. Проблема, яка потребує розв’язання

По-перше, концепція спирається на фактичну кількість працівників органів внутрішніх органів, яка в 2013 році становила 261000 осіб, що, як вказують автори, перевищує середній показник в Європі. Тим не менш, при проведенні такого аналізу, не слід обмежуватися теоретичним порівнянням, а брати до уваги й соціально-економічний контекст, і здатність країни провести скорочення, не створюючи інших серйозних соціальних проблем (безробіття, злочинність, масові заворушення).

Насправді кількість співробітників внутрішніх органів є занадто великою, проте, вирішення питання скорочення є можливим тільки з кореляційним аналізом та прискіпливим урахуванням всіх наслідків. (так само

Говорячи про низьку довіру громадян до поліції, варто зауважити, що питання довіри населення до органів безпеки є універсальним і повторюваним парадоксом. Насправді, постраждалі часто раді знайти підтримку і допомогу з боку поліції, тоді як в іншій частині населення недовіра та, навіть, ворожість по відношенню до сил правопорядку, є атавістичними.

На даний момент, як вказують автори Концепції, Міністерство внутрішніх справ сприймається як Міністерство міліції з усіма відповідними наслідками. Існує дві причини для цієї ситуації: радянська спадщина та управління військового зразка, де значущість ієрархії є занадто великою, а ініціатива практично заборонена.

Очевидно, така ситуація вимагає змін, проте не слід забувати, що виконання завдань поліції вимагає правильного керівництва та відповідальності, при цьому забезпечення громадського порядку потребує суворої дисципліни для збереження узгодженості та ефективності дій.

Треба зазначити, що Європейський союз та інші країни протягом багатьох років надавали підтримку та технічну допомогу Україні в реформуванні різних сфер, проте лише кілька заходів призвели до реальних змін. Українським органам та установам були запропоновані ноу-хау та рекомендації, але вони не були реалізовані, й знову існує запит на ті ж самі заходи допомоги.

Для забезпечення закону і порядку, беззаперечно, потрібно реформувати управління громадським порядком. Проте, знову ж таки, спеціальне навчання та підготовка по стандартам ЄС та ООН, яку пройшов особовий склад та офіцери внутрішніх військ та міліції, залишилось не затребуваним (420 тренерів та близько десятка представників управлінського складу пройшли навчання у навиках управління та керування великими натовпами).

Також, ми вважаємо, що події Майдану не є доцільним прикладом для критики органів громадського порядку. Занадто багато прихованих і незаконних дій відбулося в цей період, дій, які ще не були роз’яснені і винуватці не були чітко та правомірно ідентифіковані.

Автори зауважують, що Міністерство внутрішніх справ залишається під контролем політичних сил. Ми визнаємо, що призначення членів або прихильників політичної партії влади керівниками головних департаментів є тенденцією, яка зростає також і в європейських країнах, як, наприклад, у Франції. Але повинні бути встановлені суворі та прозорі правила для призначення на такі посади – не шляхом прямої демократії, яка має більше недоліків, ніж переваг і тягне за собою дуже великі витрати.

Що стосується бюджету МВС, який повинен бути належним чином забезпечений державою, то концепція не рекомендує відмовлятися від можливостей використовувати додаткові ресурси. Ці ресурси, пов’язані з різними видами діяльності, повинні бути прописані у законі та відповідати етичному кодексу поліції. Закон повинен строго визначити сфери, де така діяльність може здійснюватися, створити умови для виконання таких місій, встановити систему підписання контрактів відповідно до закону. Організувати повернення коштів і розподіл доходів між різними адміністраціями.

У той же час, з метою боротьби з внутрішньою корупцією і системою «тарифних ставок», потрібно встановити прозорі правила в сфері управління людськими ресурсами та системами контролю, незалежних від керівництва організації.

Основна мета реформи має полягати в трансформації МВС в наглядовий орган для поліції та інших служб, які в питаннях внутрішніх справ держави будуть залежати від Міністерства.

2. Мета і строки реалізації Концепції

2.1. Вимоги до реформування органів внутрішніх справ

Після заявленого наміру реформувати Міністерство внутрішніх справ України і поліцію відповідно до європейської практики, важливо звернути увагу на загальні завдання поліції, які полягають у забезпеченні безпеки громадян та їхнього майна шляхом запобігання та боротьби зі злочинністю. Поліція повідомляє про правопорушення, встановлює необхідні факти, збирає докази, переслідує злочинців та притягує їх до відповідальності. Поліція також допомагає і підтримує постраждалих (надаючи їм необхідні засоби для отримання належної допомоги від різних установ, не тільки поліції).

1. Пріоритетним напрямком роботи поліції має бути служіння як потребам окремих громадян, так і суспільним групам.

Завданням поліції є забезпечення виконання закону в інтересах громадян, а не для задоволення потреб громадян. Це положення викликає багато думок і є надто невизначеним.

2. Поліція повинна відповідати перед законом, а не перед урядом.

Поліція є відповідальною перед законом та підзвітною керівним особам, як і будь-яка інша служба, а відповідальність за дії, вчинені співробітниками поліції, має бути посиленою в силу специфіки та характеристики завдань поліції.

3. Поліція повинна захищати права людини, особливо ті, які є необхідними для вільної політичної діяльності у демократичному суспільстві.

Права людини і права громадян, які включають права на свободу думки, але не призводять до порушень при здійсненні політичної діяльності, гарантовані Конституцією. Повага до них забезпечується законами, за додержанням та захистом яких стежить поліція. Через власну організацію, функціонування та виконання своїх завдань, поліція повинна забезпечити принципи належного врядування, зокрема, повагу до прав людини, свободу особистості, захист меншин (згідно їхнього походження, раси, релігії, сексуальної орієнтації, статі тощо...), гендерну рівність, неприйняття корупції, прозорість, основоположні принципи, гарантовані Конституцією.

4. Поліція має бути прозорою у своїх діях.

… висунули перед національними урядами завдання реформування поліції (міліції) в професійний деполітизований і ефективний інститут, заснований на принципах верховенства права, ринкової економіки і толерантності…

Поки не ясно, який вплив ринкова економіка може мати на організацію поліції, її функціонування та виконання завдань. Чи це може бути боротьба з корупцією у сфері державних закупівель?

Реалізація принципів належного врядування потребує реформи системи найму, системи професійної підготовки, системи управління, що сприятиме прозорості дій поліції.

 Концепція часто наполягає на важливості «громадського контролю». Проте, слід уточнити, що це означає: контроль виконується громадянським суспільством?

У зв’язку з цим, ми повинні розрізняти різні рівні відповідальності: індивідуальну відповідальність співробітника поліції за вчинки, скоєні самостійно, які не можна виправдати наказом з боку керівництва; відповідальність високопоставлених осіб за вчинки, здійснені їхніми працівниками; відповідальність адміністрації за шкоду, заподіяну її суб’єктами.

Поліцейський не є підзвітним суспільству, співробітники поліції несуть відповідальність перед законом. Поліцейський підзвітний своєму керівництву, яке, в свою чергу, звітує перед парламентом, який представляє народ, в установленому порядку. Представники громадянського суспільства можуть співпрацювати з парламентом при отриманні доступу до цієї інформації.

Коли ми говоримо про диверсифікацію співробітників поліції, важливо подбати про непорушність одного з основних принципів державного управління – принципу рівності. Це означає, що не повинно бути «позитивної дискримінації», фаворитизму, і тільки навички та здібності кандидата слід брати до уваги.

Що стосується "постійного спілкування з поліцією інших країн", цей процес повинен бути забезпечений відповідно до правил міжнародного співробітництва, що вимагає підписання і ратифікації міжнародних угод після реалізації необхідних вдосконалень.

2.3. Мета та завдання Концепції

Загальне зауваження: потрібно чітко визначити чого конкретно стосується концепція: поліції, чи МВС. Ми повинні уникати цього нерозуміння і постійного змішування двох інститутів.

Метою Концепції є встановлення цілей, опис принципів, які повинні застосовуватися, контекст реформи, термінів, частотності та кількості звітів.

Мета Стратегії полягає в створенні методології реформи, визначенні сфери, необхідних засобів, оцінки ризиків. Ці питання не повинні визначатися Концепцією, оскільки засоби і методи будуть розвиватися або змінюватися відповідно до завдань, з якими доведеться зіткнутися або нових елементів.

Метою Концепції повинні бути: створення поліції як цивільного органу Європейського зразка; визначення очікуваних результатів реформи. Після того, як визначено цілі, можна визначати принципи, яких потрібно дотримуватися, зокрема, принципів належного врядування.

Принципи реформування та завдання реформування

1. Оптимізація структури МВС

1.3. Перерозподіл та скорочення чисельності персоналу

Поки не зрозуміло, чи стосується це працівників поліції чи всіх служб, підпорядкованих МВС, зокрема таких як міграційна служба. Принцип повинен бути сформульований наступним чином: забезпечення послідовного управління людськими ресурсами.

Відповідно, Стратегія повинна містити: визначення завдань і потреб кожного департаменту; розробку посадових інструкцій; визначення чисельності працівників, необхідної для функціонування служб та виконання завдань.

1.4. Забезпечення належного фінансування

Міністерство є єдиним одержувачем загального бюджету, виділеного урядом і його завдання полягає в перерозподілі бюджету відповідно до потреб, задекларованих різними департаментами та відповідно до пріоритетів, визначених урядом. Таким чином, кожен департамент має бюджет, який був виділений відповідно до оперативних пріоритетів і загальних бюджетних правил. Потреби кожного департаменту повинні бути оцінені і розраховані на стадії бюджетного планування. Кожен переказ коштів між різними розділами бюджету або навіть між різними рядками того ж розділу необхідно обґрунтувати і підтвердити або навіть отримати дозвіл для того, щоб запобігти будь-якому незаконному використанню грошей у зв’язку з його вихідним призначення. Наприклад, кількість коштів на зарплати повинна відповідати кількості працівників, які працюють та яких повинні найняти, і їх не можна віднести до іншого розділу (для придбання обладнання). Якщо нові працівники не були набрані, то гроші потрібно повернути до загального бюджету і використовувати для потреб, що виникають протягом року (наприклад, нагальна необхідність додаткової закупівлі боєприпасів, що спричинено особливими подіями).

1.5 Досягнення гнучкого реагування на виклики в сфері безпеки та правопорядку

Це принцип управління державними службами, який передбачає постійний контроль за адаптацією та ефективністю стратегій і засобів, що реалізуються, з метою досягнення цілей, визначених у концепції або, щоб забезпечити кращу якість обслуговування громадян.

2. Верховенство права

Верховенство права є конституційним принципом, що можна вказати в преамбулі концепції. Таким чином, розвиток нормативно-правової бази та структури органів, їх функціонування та здійснення заходів повинні виконуватися з врахуванням принципу верховенства права.

Важливо розробити систему санкцій та їхнього застосування у разі недотримання закону і системи оскарження у разі порушення. Якщо нормативний акт не відповідає закону, апеляція може бути адміністративною, судовою або направлена до вищого адміністративного органу. Незаконні дії вимагають дисциплінарних або судових заходів

3. Деполітизація

Пропозиція полягає в застосуванні основних європейських принципів державної служби, таких як рівність, нейтральність, безперервність, здатність до адаптації, прозорість, довіра / надійність.

Рівність означає, що всі громадяни рівні перед державною службою. Нейтралітет означає, що державні службовці зобов’язані сумлінно здійснювати свою діяльність, незалежно від їхніх особистих думок. Принцип безперервності гарантує, що функціонування та рішення державної служби не залежать від політичних змін. Це може вплинути на реалізацію права на страйк, яке може бути заборонено поліції (як це було зроблено у Франції) або строго обмежено для деяких важливих сфер, як охорона здоров’я або транспорт, де має надаватись мінімум послуг, щоб не паралізувати системи функціонування суспільства. Для поліції право на страйк може залежати від категорії працівників, бути забороненим для оперативного персоналу і  дозволеним за певних умов для технічних працівників і цілком дозволеним для адміністративних працівників. Однак, позбавлення конституційних прав передбачає фінансову компенсацію, наприклад, спеціальні премії. Адаптивність означає врахування різного розвитку ситуації, потреб, технологій. Надійність означає віру в можливості працівників і лояльність, стабільність оперативних правил. Прозорість дозволяє боротися з корупцією та забезпечувати належне функціонування державної служби.

3.2 Забезпечення професійного підходу при стратегічному розвитку

Що це конкретно означає: розробка стратегії повинна бути зорієнтована на поліпшення професіоналізму (див. п.8 нижче) або організація та функціонування повинні бути спрямовані на задоволення очікувань громадян з питань безпеки, а не очікування політиків (тут ми повертаємося до принципу нейтралітету державної служби).

4. Демілітаризація

Ідея цього пункту випливає з відмови від військової системи, але варто поміркувати над тим, як правильно його інтерпретувати і відобразити у реформі.

4.1 Створення цивільної моделі діяльності та стосунків серед персоналу

Це дуже обмежене бачення демілітаризації. Перш за все, ці принципи повинні бути впроваджені через правила прийому на роботу і, особливо, професійної підготовки, по-друге, в невійськовій діяльності, через перегляд правил застосування зброї, вибір спорядження.

4.2 Зменшення кількості uniformed staff

Поліція є видимим і постійним проявом влади держави. Отже, співробітника поліції має бути видно. Відмова від форми може бути виправдана тільки секретністю виконання завдання (кримінального розшуку, розвідки, боротьби з тероризмом тощо...).

Уніформа дозволяє ідентифікувати звання і відповідальність особи як співробітника поліції і як особистості, якщо будуть впроваджені правила ідентифікації. Офіцеру поліції без форми легше порушувати правила ідентифікації, ніж в уніформі.

Крім того, присутність на вулицях і в громадських місцях працівників в уніформі є частиною заходів з попередження злочинності і вони впливають на відчуття безпеки.

Загальною практикою для європейських країн є те, що всі співробітники поліції, які не беруть участі в конкретних спецзавданнях, повинні носити уніформу, в тому числі й керівництво поліції; як на вулиці, так і на робочому місці; поліцейських відділках і в штабі.

5. Децентралізація

Важливо визначити значення цього терміна: децентралізація чи деконцентрація.

У зв’язку з цим потрібно дати відповідь на певні питання. Чи повинні регіональні відділення центральної адміністрації бути більш самостійними? Чи повинна центральна влада поширювати свої повноваження на місцеві незалежні установи? Автономія чи незалежність? Автономія дає більше можливостей і свободи. Незалежний статус впливає на підпорядкування і ресурси. Важливо визначити ці аспекти, перш ніж починати реформу.

Якщо місцевим органам надати більше самостійності, це дозволить забезпечити кращу адаптацію служби до місцевих і регіональних умов по відношенню до національної політики. Перехід до муніципальної поліції може створити ризики «приватної» поліції (угруповань парамафії) в інтересах однієї або різних груп.

Важливо зберегти національний контроль, розвивати національну доктрину працевлаштування для цього виду поліції, визначити керівні принципи та національні пріоритети в боротьбі зі злочинністю; контролювати і забезпечувати набір кадрів професійну підготовку працівників і нагляд; встановити правила функціонування.

6. Підзвітність та прозорість в роботі

В цьому пункті недовіра громадянського суспільства до поліції очевидна.

Прозорість та відповідальність належать до принципів належного врядування.

Пропозиції, наведені у Концепції, заходять надто далеко у питанні участі громадянського суспільства у контролі за виконанням поліцейських функцій та їхніх наслідків і якості роботи поліції. Ці механізми занадто складні, щоб залучати громадянське суспільство на кожному етапі. Функціонування служб, підготовка і проведення операцій є обов’язком органів влади та керівників департаментів або, можливо, повинні бути оцінені в суді.

Доцільно передбачити участь громадянського суспільства на рівні реалізації механізмів (платформ) для збору скарг громадян на дії співробітників поліції, донесення до відома конкретних або регулярних звітів, участь в слуханні керівників МВС у парламенті з правом вносити питання, зауваження чи скарги.

В іншому випадку це буде пряма демократія з усім спектром складних процесів, які призводять до блокування установ у зв’язку з нестачею знань і неможливості досягнення консенсусу щодо рішення, яке потрібно прийняти

7. Тісна співпраця з населенням та місцевими громадами  

7.1 Створення сервісної моделі діяльності, орієнтованої на вирішення проблем населення

Для мене це означає, що поліція повинна зосередитися на потребах і проблемах громадян. Тим не менш, це реальна мета реформи: створити поліцію, пріоритетом якої є безпека громадян та власності. Якщо це не так, необхідно сформулювати цю ідею інакше і краще.

7.2 Запровадження засад community policing в сфері забезпечення громадського порядку

Ідея полягає в тому, щоб зблизити поліцію і суспільство. Сommunity policing – це політика, філософія, мета якої полягає в забезпеченні соціального миру. Правильно розроблена і впроваджена, ця політика буде підвищувати ефективність поліції за допомогою активного співробітництва та діалогу з суспільством. Але сommunity policing повинна бути не окремою ланкою, а елементом загальної політики і об’єднувати запобігання злочинності і репресивні заходи. Крім того, ні в якому разі вона не має означати безпосередню участь громадян або груп громадян у виконанні завдань поліції. Ось чому ми повинні запитати себе, чи українські громадяни готові зрозуміти таку політику, хоча вона й дуже підходить англосаксонській ментальності.

8. Кадрова політика, професіоналізація персоналу

Кадрова політика займається питаннями найму та управління кар’єрою працівників (призначення, переведення, просування, посадові інструкції). Професіоналізація охоплює питання статусу, систему професійної підготовки (початкову і подальшу) і керування кар’єрою з урахуванням отриманих компетенцій. Таким чином, ці питання повинні бути переглянуті окремо, оскільки вони не належать до кола питань концепції, а до стратегії розвитку сучасної, ефективної і мотивованої поліції.

8.3 Вдосконалення системи внутрішнього контролю за діями персоналу

Цей захід знаходиться не в тому розділі. Ця тема стосується системи нагляду та прозорості; крім того контроль не може бути тільки внутрішнім.

8.4 Реформування системи професійної підготовки

Два важливих питання: реформа системи і реформа змісту. Стратегія професійної підготовки повинна розроблятися спеціально створеною комісією, яка буде враховувати різні види професійної підготовки для різних галузей поліції і різних типів працівників.

3. Шляхи і способи розв’язання проблеми

3.1. Оптимізація структури МВС

МВС буде перетворена з воєнізованого «міністерства міліції» на цивільний та відкритий Home office, який складається з таких окремих органів: 

Національна поліція;

Національна гвардія України;

Державна служба України з надзвичайних ситуацій;

Державна міграційна служба України;

Адміністрація Державної прикордонної служби України.

Всі ці органи відповідають завданням Міністерства внутрішніх справ. Саме ж Міністерство обов’язково повинне включати:

- Юридичний департамент

- Департамент місцевого врядування та населення, особливо в цілях децентралізації

- Загальний адміністративний департамент Міністерства, який координує розподіл ресурсів і задовольняє потреби всіх служб при Міністерстві, оскільки Уряд вирішує питання на рівні міністерств, а не служб.

Надавати занадто багато автономії службам, в тому числі, бюджетну незалежність, означало б відсутність необхідності існування Міністерства.

Більшість ресурсів МВС буде спрямовуватися на задоволення потреб населення на рівні територіальних громад, через що витрати на бюрократичні потреби та управлінський апарат будуть зведені до мінімуму за рахунок запровадження інформаційно-комунікаційних технологій управління.

Перед початком обговорення питання перерозподілу ресурсів на користь місцевих громад, важливо знати склад Міністерства та бюджетні потреби. Якщо реальна децентралізація відбудеться, підхід до бюджетного планування повинен бути змінений, як і оцінка бюджетних потреб.

Важливо також враховувати, що автоматизоване управління ніколи не призводило до зниження витрат, часто навіть навпаки.

МВС створить єдину систему електронного документообігу із сучасними механізмами її захисту, уніфікованими базами даних, системою планування поточної робочої діяльності та дистанційного контролю за якістю роботи окремих виконавців.

Необхідно мати уніфіковані процедури, проте питання баз даних виходить далеко за межі компетенцій лише МВС, але МВС повинно почати наводити лад у всіх некоректних практиках в середині своїх служб.

За Національною поліцією закріплюється функція превенції правопорушень та охорони громадського порядку в якості основних виконавців, через що основними є служби дільничних інспекторів та патрульної поліції, які концентрують до 70% персоналу. Інші 30% складає персонал чергових частин, служби детективів по розкриттю загально-кримінальних злочинів, служб інформаційного та логістичного забезпечення.

Встановлення відсотків є надто амбітним на даному етапі. По-перше, повинні бути оцінені потреби і розроблені описи посад для того, щоб розрахувати необхідну кількість працівників. Тим не менш, цілком реально, що органи громадської безпеки включатимуть найбільшу частину працівників.

При організації підрозділів необхідно враховувати щільність населення і географічний простір, який потрібно покрити.

Національна гвардія є воєнізованим формуванням з правоохоронними функціями…

Завдання Національної гвардії повинні бути чітко визначені. Цей орган повинен виконувати завдання, які потребують спеціальної підготовки і засобів, більш спеціальних, ніж у традиційної поліції, але ці завдання не повинні носити виключно військовий характер.

Наприклад: Захист і оборона режимних об’єктів (АЕС), контроль за районами, евакуйованими з причини природних і техногенних загроз.

Національна гвардія також має взяти на себе вагомішу роль у підтримці та встановленні громадського порядку, управлінні важливими подіями з більшою самостійністю від оперативного контролю з боку поліції.

Можна передбачити закріплення за Національною гвардію завдання, яке існує в окремих країнах ЄС - оперативна оборона території (Operational Defense of Territory) і керування підрозділами, які складаються з резервістів, що посилить Національну гвардію у разі виникнення конфлікту. Це дозволить ефективно реагувати при виникненні надзвичайних ситуацій, таких як закриття кордону або запровадження надзвичайного стану.

Адміністрація Державної прикордонної служби має забезпечити державну політику в сферах захисту та охорони державного кордону.

Прикордонна служба може бути частиною національної поліції або окремим органом в системі МВС. Проте, її компетенції мають бути розширені і включати боротьбу з незаконною імміграцією, транскордонною злочинністю, нелегальною працею іммігрантів без постійного статусу.

Державна служба з надзвичайних ситуацій здійснює функції цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, рятувальної справи, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, гасіння пожеж, діяльності аварійно-рятувальних служб…

Завдання щодо цивільного захисту повинні бути визначені чіткіше і узгоджені із завданнями інших органів або міністерств, -  наприклад, з тією службою, що в Міністерстві оборони займається розмінуванням. Тобто, потрібно розподілити види і сфери втручання.

Важливо, також створити підрозділ зі спостереження та управління технологічними катастрофами (радіологічною, бактеріологічною чи хімічною) в координації з іншими міністерствами, такими як Міністерство охорони здоров’я.

На цьому етапі повинні бути розроблені спеціальні плани порятунку і втручання, такі як керування лікарнями в разі великої  катастрофи, регулювання річкових, повітряних, морських, радіологічних, хімічних, ядерних лих, забруднень, керівництво міжнародним співробітництвом та допомогою, управління запасами і ресурсами (вода, паливо, вакцини тощо...)

3.2. Верховенство права

МВС буде регулярно проводити ревізію та оновлення нормативної бази…

Це завдання відноситься до компетенції юридичного департаменту і має основоположне значення для ефективного моніторингу за дотриманням законодавства та чіткого виконання департаментами Міністерства. Він також контролюватиме реалізацію та відповідатиме на парламентські питання чи запити міжнародних органів.

У нормативній базі МВС закріплюється максимально деталізований спектр завдань, функцій та повноважень, що зменшує ризик довільних дій правоохоронців та автоматично мінімізує ризик порушення закону з боку персоналу МВС.

Знову змішується МВС і поліція. Контроль всередині поліції повинен здійснюватися за рахунок її власних механізмів. На вищому рівні, нагляд здійснюється Міністерством, яке посилається на такий вищий незалежний орган, як Офіс Уповноваженого з прав людини. Важливо не переплутати загальні правила функціонування з кодексом етики

3.3. Деполітизація

Працівники МВС, насамперед, є державними службовцями. Таким чином, вони повинні підкорятися керівникам державних органів влади, які були обрані та призначені демократичним шляхом і з дотриманням закону. Вони повинні відхиляти незаконні накази і нести відповідальність за незаконні дії, навіть якщо вони виконують накази вищих посадових осіб.

Найголовнішим завданням є переконатися, що жодні служби чи службовці не можуть діяти в інтересах окремих осіб чи політичної партії.

Керівник поліції не складає автоматично повноважень зі зміною уряду або міністра внутрішніх справ.

Не складає повноважень і не відсторонюється від посади.

У підрозділах МВС буде заборонено використання будь-яких предметів чи техніки, що мають символіку політичних партій.

Уся Адміністрація повинна дотримуватися нейтралітету.

Персоналу МВС у службовий час буде заборонено висловлювати особисте ставлення до тієї чи іншої політичної партії та обговорювати політику партій під час службових нарад. Це положення розповсюджується також на працівників МВС у позаслужбовий час, якщо вони носять елементи уніформи чи розпізнавальні знаки, що дозволяють ідентифікувати їх приналежність до МВС.

Це є зобов’язання стриманості, обовязкове для всіх співробітників. Крім того, деякі з них можуть підпадати під професійну таємницю через доступ до інформації у рамках своєї діяльності. Потрібно передбачити серйозні санкції, у тому числі, звільнення та компенсації постраждалим від таких зловживань і порушень.

3.5. Децентралізація

Територіальні підрозділи служб МВС будуть мати право самостійно вирішувати питання планування поточної діяльності, кадрової політики та розподілу наданого бюджету, несучи повну відповідальність за прийняті рішення перед місцевою громадою та керівництвом МВС.

Як було запропоновано, ми повинні розрізняти поняття "децентралізації" і "деконцентрації". Тут, здається, йдеться більше про деконцентрацію. Загальна рекомендація полягає в створенні чітких  правил функціонування та суворої системи контролю з метою запобігання зловживань.

Планування поточної діяльності територіальних підрозділів буде здійснюватись на підставі рекомендацій, що спрямовуються центральним апаратом МВС, з урахуванням особливостей регіональної ситуації та потреб місцевих громад.

Тут спостерігається деконцентрація повноважень. Характер процесу той самий, але він передбачає збереження більшого контролю на центральному рівні. Децентралізація означає більш-менш серйозну автономію з наданням відповідних бюджетних коштів.

3.6. Підзвітність та прозорість в роботі

Пропозиції, висловлені в цьому розділі, мають бути більш структурованими.

МВС створить інформаційну політику, яка забезпечуватиме широкий багатоканальний зворотній зв’язок з різними категоріями громадян (листування, особисті прийоми, соціальні мережі, електронне листування, телефонні консультації), а також дозволить впевнитися в тому, що рішення та дії правоохоронців є максимально прозорими та відкритими для населення.

Це може привести до паралічу системи, коли жоден офіцер не захоче йти на ризик бути розкритикованим або підпасти під дисциплінарні заходи.

Більше того, якими мають бути навики та повноваження особи, яка проводитиме моніторинг дій поліції?

«Нормативна база МВС, розміщена в інтернет-ресурсах та постійно оновлювана, буде вільною для доступу громадян в частині відкритих документів відповідно до чинного інформаційного законодавства».

Деякі види нормативних актів та інструкції, пов’язані з організацією та функціонуванням, не повинні оприлюднюватись, оскільки вони не стосуються забезпечення прозорості органу. Прозорість має забезпечуватись за допомогою профспілок, та за рахунок окремого аналізу з боку громадян чи груп впливу.

МВС буде використовувати новітні інформаційні технології, розроблені, серед іншого, для автоматизованого обліку будь-яких звернень громадян та гарантованої реакції персоналу на ці звернення (…)

Це можливо за рахунок запровадження та використання спеціального програмного забезпечення для управління поліцейськими службами, націленого на збереження інформації про усі дії працівників поліції, діяльності служб та скарг громадян. Однак інформація, яку необхідно зареєструвати, повинна визначатися разом із органом, який контролює бази даних.

          Ця інформація може бути використана при запровадження Crime Mapping.

МВС розробить політику якості в наданні правоохоронних послуг, яка включатиме мінімальні стандарти забезпечення безпеки громадян, стандарти професійних дій персоналу МВС у різних ситуаціях, чіткі та зрозумілі механізми забезпечення якості правоохоронних послуг.

Персоналу МВС чи персоналу поліції? Це протиріччя відносно самостійності служб, яке згадувалось вище. Навіщо встановлювати мінімальні стандарти? Потрібно розробити загальні стандарти для поліції.

Збитки, завдані громадянам внаслідок непрофесійних та неправомірних дій персоналу МВС, будуть компенсуватися за рахунок винних осіб, а у разі неможливості такої компенсації – за рахунок бюджету територіального підрозділу, де проходили службу винні особи.

Правила відшкодування збитків громадянам у зв’язку з діями державних органів або їхніх представників повинні бути уніфіковані для всіх державних установ.

Коли йдеться про особисту провину державного службовця, що спричинило збитки громадянам, він повинен взяти на себе особисту відповідальність з відповідними наслідками. У разі неможливості зробити це, адміністрація може бути відповідальною за надання компенсації і їй доведеться врегулювати це питання зі своїм службовцем.

«МВС сприятиме розвитку форм громадського контролю за діями правоохоронців та буде розглядати його як один з дієвих механізмів запобігання корупції серед персоналу».

Важливо зберігати об’єктивність щодо постреволюційних ідей, які забарвлені недовірою і бажанням помсти по відношенню до правоохоронних органів. Прозорість повинна бути дієвою і ефективною, але це не привід, щоб піти так далеко і створити орган громадянського нагляду, якому влада змушена була б звітувати про свою діяльність.

«Головним результатом роботи МВС має бути впевненість більшості населення в тому, що персонал МВС: (а) кваліфіковано здійснює правоохоронну діяльність щодо попередження злочинності, розкриття вчинених злочинів та охорони громадського порядку; (б) чесно виконує свої обов’язки та дотримується законів;  (в) допомагає пересічним людям; ставиться до всіх людей з повагою».

Ці положення відносяться до застосування принципів належного врядування, принципів державної служби та кодексу етики.

3.7. Тісна співпраця з населенням та місцевими громадами

Концепція community policing ґрунтується на довірі між населенням і поліцією. Це, схоже, не стосується ситуації в Україні. Таким чином, необхідно почати роботу з відновлення довіри і після оцінки рівня співпраці можна приступити до введення перших інструментів community policing з метою перевірки їхньої ефективності, перш ніж рухатися далі. З іншого боку, community policing є ефективною концепцією, але в англо-саксонському середовищі, і неясно, чи це поняття можна застосувати в Україні, де культура і менталітет є досить далеким від англосаксонських устоїв.

«Від поліції очікується прояв інтересу не лише до інформації, яка стосується правопорушень, але й до потреб громадян, їх проблем та ускладнень стосунків, які складають підґрунтя для загострення криміногенної ситуації».

Місія та завдання поліції в цьому контексті мають бути чітко визначені, оскільки працівники поліції не повинні замінювати соціальних працівників, але повинні тісно співпрацювати з соціальними службами.

«Персонал МВС буде проявляти високий рівень толерантності до вразливих груп населення (…)»

Працівники МВС чи працівники поліції?

Захист меншин та людей із особливими потребами є частиною принципів демократичного врядування. Проте, головне завдання поліції полягає в забезпеченні безпеки громадян через боротьбу із злочинністю. Поліція повинна вміти працювати з цією категорією громадян, але не повинно підміняти соціальних працівників та інші органи, які відповідають за попередження та допомогу.

«МВС буде забезпечувати регулярне навчання персоналу з питань роботи з вразливими категоріями населення, запобігання торгівлі людьми, профілактики злочинів на ґрунті ненависті та проявів дискримінації меншин».

Ці види завдань повинні виконуватись окремими працівниками, які володіють необхідними особистими характеристиками, зокрема, вмінням спілкуватися з даними категоріями населення. Ця діяльність потребує значної підготовки.

Більше того, це питання є занадто деталізованим як для концепції, його слід висвітлити в стратегії.

«Ефективність роботи МВС буде вимірюється за системою нових критеріїв, серед яких найбільш суттєвими є: якість реагування на повідомлення населення, якість стосунків громадян з персоналом МВС, активність поліцейського персоналу у вирішенні поточних проблем мешканців району, різноманітність заходів з метою зміцнення правопорядку, інтенсивність робочих зв’язків із органами самоврядування, державної влади, засобами масової інформації».

Показники ефективності роботи повинні бути чітко визначені. Поліція несе відповідальність за питання, пов’язані з безпекою і порядком. Для вирішення інших питань поліція повинна активно співпрацювати з відповідними установами, а не заміняти їх. Що стосується відносин зі ЗМІ, ця діяльність вимагає спеціальної підготовки і тільки відповідний персонал повинен спілкуватися з представниками преси і, зокрема, під контролем прокуратури щодо кримінальних справ.

3.8. Кадрова політика, професіоналізація персоналу

«МВС здійснить поступове скорочення персоналу (…)»

У концепції повинна бути визначена лише мета: скоротити кількість працівників. Як це зробити, пояснюватиметься у стратегії.

«МВС розробить нові якісні критерії та процедури відбору кандидатів на службу (…)»

У цьому розділі знову ж таки представлені елементи, які мають бути визначені у стратегії з метою досягнення цілі концепції, яка передбачає набір висококваліфікованих працівників і підготовку, орієнтовану на підвищення професіоналізму.

Необхідно конкретизувати термінологію. Деякі з критеріїв, перерахованих тут, можна віднести до навичок, а не до особистих здібностей, а, значить, їх необхідно розвивати за допомогою професійної підготовки.

Здібність є природною особистою якістю. Навик є надбаною якістю і здобувається через навчання. Разом вони визначають компетенцію працівника поліції.

«Усі етапи проходження іспитів фіксуватимуться на відеоносії в присутності представників громадськості».

Це рішення не є правильним і його важко виправдати. Крім того, воно потребує значних витрат.

«В МВС буде створено однакові умови для роботи чоловіків та жінок із врахуванням засад гендерної рівності (…)»

Ще один принцип належного врядування.

«Усі вакансії підлягатимуть оголошенню серед персоналу з одночасним створенням умов безперешкодного доступу кандидатів до участі у конкурсному відборі».

Це має бути закріплено, коли йдеться про прозорість.

«Кандидати на керівні посади регіонального рівня будуть проходити двоступеневу процедуру конкурсного відбору (…)»

Потрібно детально закріпити у стратегії.

«До складу кадрових та екзаменаційних комісій, що оцінюватимуть кандидатів на посади керівників регіонального рівня, в обов’язковому порядку будуть входити представники місцевої громади, неурядових організацій, органів місцевого самоврядування».

Те ж зауваження, потрібно деталізувати це питання в рамках стратегії, воно відноситься до забезпечення прозорості та професіоналізму.

Необхідно також конкретизувати, чи це стосується керівників муніципальної поліції, оскільки вимоги для регіонального представництва центрального апарату і  муніципальної поліції повинні бути різними і визначатися стратегією та конкретних статутами.

«МВС матиме систему корпоративної етики та протидії професійній деформації, надаючи обов’язкову та регулярну психологічну допомогу персоналу з метою запобігання негативних явищ, а також безконфліктної реалізації особистих, корпоративних та державних інтересів».

Два важливих елементи потрібно розробити: кодекс етики і систему внутрішнього контролю. Також має бути передбачено створення підрозділу із профілактики та психологічної підтримки. Курс подолання стресу можна ввести в навчальні плани.

«В якості основних етичних засад правоохоронної діяльності виступатимуть: повага до особистості іншої людини; доброзичливість; ефективність і професіоналізм; дотримання принципів законності і верховенства права; відповідальність; турбота про оточуючих; чесність по відношенню до себе та інших; самовіддане служіння суспільству».

Це список моральних якостей і здібностей, які мають бути прийняті до уваги при розробці критеріїв прийому на роботу і підготовка, а також для розроблення системи дисциплінарних процедур.

«Система освіти МВС буде побудована за ступеневим принципом та спрямована переважно на надання першопочаткового рівня знань з орієнтацією на набуття професійно-важливих вмінь та навичок у конкретних ситуаціях».

Концепція полягає в трансформації системи підготовки кадрів поліції з метою розвитку спеціалізованої системи професійного навчання без попереднього диплома про вищу освіту.

«…на першому етапі університети внутрішніх справ буде трансформовано у цивільні заклади освіти (…)»

          Це питання має бути деталізоване в рамках стратегії, яка також має розглядати  питання перенесення витрат, і не зупинятись на рівні заяв. Питання викладацького складу та їхнє працевлаштування також необхідно розглянути.

«В підрозділах МВС буде створено дієву систему наставництва, підвищення професійного рівня та внутрішнього контролю, що закріплена у чітких та зрозумілих дисциплінарних процедурах».

Де зв’язок між навчанням, контролем навичок і професійних умінь і дисциплінарними процедурами? Це перелік ідей без відповідності між ними. У стратегії можна визначити заходи з боку керівництва або дисциплінарні наслідки за професійну некомпетентність через відмову чи  небажання проходити подальше навчання.

Як забезпечити постійний відеозапис? Камери у всіх приміщеннях, включаючи туалет? Обладнання патрульних машин з камерами у салоні і піше патрулювання з портативними камерами? Скільки це буде коштувати?

Де зв’язок між професійною підготовкою та відеозйомкою трудової діяльності?

Є також перелік певних заходів, які не відносяться ні до концепції, ні до стратегії, яка вимагає послідовної і планової реалізації.

Проте,  можна було б передбачити реформування деяких конкретних секторів, трансформацію та розвиток яких можна забезпечити досить легко і швидко, продемонструвавши бажання реформи.

Важливе зауваження: цей документ ніяк не розглядає питання допоміжних сил, спеціальних добровільних батальйонів МВС, хоча вони є важливим елементом для розвитку демократичного поліції.

Ці підрозділи повинні бути включені в склад Національної гвардії, але не інтегровані в неї, зі спеціальним наглядом і на договірній основі. Їхнє завдання та сфери діяльності повинні бути строго визначені, як і повноваження поліції.

На даному етапі, коли принципи і цілі визначені, має бути розроблена стратегія реформи. Її завдання полягає в тому, щоб визначити, які саме  зміни необхідно провести, у відповідності до визначених принципів. Наступним кроком є ​​розробка плану роботи з урахуванням усіх реформ, які мають бути реалізовані. Після цього потрібно створити графік для того, щоб визначити пріоритети в реалізації плану роботи, з урахуванням невідкладних питань і викликів, з якими доведеться зіткнутись. Виконання графіку має відбуватись відповідно до проекту та затверджених заходів в логічному порядку згідно умов Концепції.

4. Очікувані результати

2014 рік

«Розроблено технічне завдання для створення єдиної системи електронного документообігу із сучасними механізмами її захисту, уніфікованими базами даних, системою планування поточної робочої діяльності та дистанційного контролю за якістю роботи окремих виконавців».

Після надання оцінки в Міністерстві, процес вдосконалення нормативно-правової бази та узгодження процедур згідно з законодавством України та міжнародних рекомендацій, міг би бути розпочатий. Проте, співпраця з Офісом уповноваженого з прав людини має бути поглибленою для того, щоб поліпшити ситуацію на національному рівні. Після того, як система МВС буде удосконалена і гармонізована, її можна бути інтегрувати в національну мережу.

2015 рік

«Проведено аудит матеріально-технічної та фінансової забезпеченості ОВС України з метою виявлення системних проблем для подальшого формування бюджету МВС та захисту прав персоналу».

Оцінка витрат повинна бути проведена для кожного виду діяльності та заходів реформи для того, щоб зробити загальну оцінку бюджету на реформування. Базова оцінка має бути проведена на основі наявних бюджетних ресурсів, після цього необхідно розробити перелік нових потреб, які виникли внаслідок реформи. Проект бюджету може бути запропонований, якщо є достатньо ресурсів для реформи.

«Започатковано заходи з набуття іншої професії для персоналу, що може підпадати під скорочення».

Забезпечення ефективних змін в політиці та управлінні кадрами можливе після визначення посад і працівників за умови врахування регіональних і місцевих умов.

«Оновлено та нормативно закріплено систему деталізованих обмежень для персоналу, алгоритмів професійної поведінки в стандартних та нестандартних ситуаціях».

Поліцейські дії не є точною наукою і не можуть керуватися готовими формулами. Проте, можна передбачити підготовку інструкцій для деяких видів ситуацій або типових форм наказів.

«Запроваджено відеофіксацію першого допиту затриманого та єдиний електронний протокол (custody records), що містить інформацію про затриману особу на усіх етапах – затримання, переміщення, зміна статусу тощо».

Це вимагає значних витрат і суттєвих змін в нормативно-правовій базі щодо ведення і збереження записів.

«Розроблено та запроваджено обов’язкове маркування, що полегшує ідентифікацію співробітників МВС для всіх типів форменого одягу».

Чи має це бути просто частиною уніформи чи основним елементом, недотримання якого може мати дисциплінарні наслідки?

«Реорганізовано електронний доступ до нормативної бази ОВС, яка є вільною для доступу громадян в частині відкритих документів, забезпечено широкий багатоканальний зворотній зв’язок з різними категоріями громадян на базі відкритих інтерактивних ГІС-ресурсів».

Важливо враховувати небезпеку кібератак, тому ці інформаційні ресурси не повинні напряму пов’язані з мережамиі поліції чи Міністерства.

«Запроваджено практику взаємодії з моніторинговими групами від громадськості (з правом перевірки підстав затримання певної особи, умов перебування у відділі ОВС тощо)».

Ця пропозиція не є надто вдалою. Це задача вищого керівництва, контролюючих органів, прокурора або адвоката.

«Запроваджено оновлені механізми формування добровільних народних дружин і груп волонтерської підтримки з соціальних питань (наприклад, робота з підлітками та неблагополучними сім’ями)».

Це питання слід обговорити з соціальними службами, а не з поліцією. Може існувати співпраця з поліцією у справах неповнолітніх.

«Встановлено системи відеофіксації в автомобілях ДАІ, відділах ОВС та громадських місцях».

Слід уточнити для яких цілей: для контролю за громадськими місцями, встановлення правопорушення, контролю за співробітниками поліції?

«Розроблено сучасну європейську модель освіти МВС за ступеневим принципом, з коледжами як основними закладами освіти».

Мова йде про навчання працівників МВС чи працівників поліції?

«Розроблено модель та процедури управління для розмежування на рівні МВС сфер політичного та фахового керівництва (...)»

Реалізація принципів державної служби: рівність, нейтральність, безперервність і т.д.

«Завершено основний перерозподіл та скорочення чисельності персоналу з урахуванням європейських практик (300 поліцейських на 100 тис. населення)».

Ця мета є занадто абстрактною і, поки що, теоретичною. Потрібно забезпечити аналіз ситуації в країні з усіма відповідними висновками для того, щоб забезпечити виконання всіх завдань і задовольнити очікування всіх сторін.

«Розроблено процедури та нормативне забезпечення для відміни спеціальних звань працівників ОВС за принципом: «Форму та табельну зброю мають лише ті працівники, хто виконує безпосередні обов’язки з охорони громадського порядку».

Аспекти і наслідки цієї дії необхідно проаналізувати, оскільки вона пов’язана і з іміджем поліцейського, і з його можливістю виконувати завдання по захисту громадян і майна. Виділення рангу має бути пов’язаним з функціями, наприклад, детектив,  інспектор ...

«Запроваджено єдину систему електронного документообігу із сучасними механізмами її захисту, уніфікованими базами даних, системою планування поточної робочої діяльності та дистанційного контролю за якістю роботи окремих виконавців».

Існує плутанина щодо розвитку інформаційних технологій для покращення надання послуг та інформаційних інструментів контролю за діяльністю співробітників поліції (якість роботи, корупція і т.д.).

Як щодо контролю шляхом провокацій?