Нагальні потреби у реформуванні ОВС України та можливі шляхи їх задоволення (аналітична записка)

ВСТУП

Революція гідності та її наслідки викрила низку суттєвих недоліків у діяльності правоохоронних органів, у тому числі в діяльності органів внутрішніх справ (ОВС).

Органи внутрішніх справ виявилися не здатними виконувати свої функції з захисту прав і свобод громадян, захисту власності та життя і здоров’я населення, охороняти громадський порядок. Аналіз  публікацій в засобах масової інформації, спілкування в соціальних мережах, особисте спілкування зі співробітниками органів внутрішніх справ дозволяє дійти наступних висновків щодо причин та умов, які привели до жахливого стану органів внутрішніх справ.

ПРИЧИНИ ТА УМОВИ НЕНАЛЕЖНОЇ РОБОТИ ОВС

Хронічне недофінансування органів внутрішніх справ, в результаті чого співробітники міліції у переважній більшості випадків не мають засобів, необхідних для виконання безпосередніх службових обов’язків іі змушені придбати їх за власний кошт, включаючи формений одяг, пальне, папір, оргтехніку тощо. У 2011 році в рамках українсько-канадського проекту «Боротьба з корупцією в Україні» було проведено опитування співробітників правоохоронних органів щодо причин та умов корупції в правоохоронній системі. Переважну кількість респондентів складали співробітники ОВС.  За даними цього опитування: 7% співробітників правоохоронних органів забезпечуються канцелярським приладдям; від 4% до 15% співробітників правоохоронних органів забезпечуються комп’ютерами; доступом до мережі Інтернет забезпечені від 11% до 16% співробітників правоохоронних органів; 7% співробітників забезпечені засобами зв’язку і від 1% до 10% забезпечені коштами на зв’язок; транспортом забезпечені від 7% до 11% співробітників і від 6% до 10% забезпечені коштами на паливо; від 5% до 11% респондентів мають кошти для роботи з негласними співробітниками і від 3% до 8% мають кошти для забезпечення захисту свідків; від 5% до 10% мають кошти на проведення оперативно-технічних заходів; від 4% до 8% респондентів забезпечені коштами на проведення судових експертиз. Решту ресурсів співробітники правоохоронних органів змушені вишукувати самі для виконання покладених на них службових завдань.

Мізерна заробітна плата співробітників органів  внутрішніх справ, особливо рядового і сержантського складу. Даний фактор, враховуючи необхідність витрачати власні кошти на придбання засобів праці, змушує співробітників міліції вишукувати додаткові засоби для існування та виконання службових обов’язків.

Даний фактор суттєво впливає і на якість кадрового забезпечення. Існує думка, що в міліцію йдуть служити особи, які не були спроможні знайти роботу в інших місцях. Не маючи статистичних даних щодо заповнення вакансій можна припустити «кадровий голод» у підрозділах патрульно-постової служби та серед дільничних інспекторів – базису правоохоронної діяльності, особливо у невеликих містах, а також слідчих, не дивлячись на тисячі щорічних випускників вищих навчальних закладів МВС. Додатково до неналежного рівня фінансування і забезпечення проблемами кадрового забезпечення ОВС є наступні: порушення вимог закону про державну службу та про міліцію при прийнятті на службу; наявність корупційних практик при призначенні на посади та підвищення по службі; недостатній рівень фахової підготовки правоохоронців; низькі моральні якості співробітників правоохоронних органів і формальний підхід до виконання службових обов’язків; неналежна організація кадрової політики в правоохоронних органах; корумпованість та низький професійний рівень керівників правоохоронних органів.

Відсутність належної виховної робот з особовим складом. Багато хто з особового складу не розуміє зовсім або частково реальної ролі співробітника ОВС у суспільстві і сервісну функцію правоохоронця. Нездорово є й атмосфера у колективах, особливо у патрульно-постовій служб та інших стройових підрозділах, де деякі керівники просто не вважають підлеглих за людей, постійно принижуючи їх. Не можна стверджувати, що така ситуації є розповсюдженою, але неналежне ставлення до підлеглих з боку керівного складу ОВС в різних ступенях носять масовий характер. Мають місце численні порушення прав самих міліціонерів: несправедливі службові розслідування і перевірки; вимагання коштів від керівництва; згадані вище купівля форменого одягу, формування «тривожних валіз», примусове оформлення підписки на відомчий тижневик «Іменем закону» за власний кошт; фактична відсутність соціального захисту і гарантій, передбачених Законом України «Про міліцію». Відповідно, таке ставлення до правоохоронців знаходить своє відображення на їхній поведінці з громадянами.

Перебування на службі осіб з вадами психіки, схильних до насильства та садизму. Про це свідчать події, які стали каталізатором революції гідності і під час масових протестів, а також неодноразові свідчення потерпілих від тортур у відділках міліції. В цьому контексті необхідно згадати і недоліки проведення перевірок скарг на дії співробітників ОВС та службових перевірок, коли фактично сама перевірка проводиться безпосереднім керівником особи, на яку скаржилися. Доволі часто керівники покривають своїх підлеглих і роблять це не з почуття корпоративності, а зі страху бути покараним, адже реакцією на неналежну поведінку підлеглого є покарання начальника, від догани до пониження у посаді. Це є ще одна процедура, яка має бути переглянута і викорінена з ОВС. Також викликає сумніви і реагування на підтверджену неналежну поведінку співробітника ОВС – звільнення особи з посади «заднім числом», тобто до вчинення правопорушення, щоб вважалося, що правопорушення було вчинено цивільною особою, а не співробітником ОВС. Така тактика формування позитивного іміджу ОВС у сучасному світі має зворотній ефект, адже не є секретом ні для кого. Звісно, що такий підхід не сприяє очищенню ОВС та формуванню висококваліфікованого особового складу.  

Криза управління в органах внутрішніх справ, відсутність ефективного менеджменту є системною проблемою. Загалом від системної проблеми неякісного управління страждають усі органи державної влади. Управління в ОВС має декілька складових, однак в першу чергу слід звернути на ті, які мають бути реформовані. Про таку складову як належне кадрове забезпечення йшлося вище. Інтерв’ювання і неофіційне спілкування зі співробітниками МВС свідчить про те, що найбільш проблемною є вища ланка управління. Розквіт корупції в ОВС привів на посади некомпетентних «бізнесменів від міліції», які увесь свій талант та енергію спрямовують на заробіток коштів за рахунок посад використовуючи свій вплив як на громадян, так і на підлеглих для отримання матеріальних благ.

Іншою проблемою управління є штучно збільшена чисельність окремих підрозділів центрального апарату міністерства і обласних управлінь. Попередні спроби реформування з метою скорочення персоналу в результаті закінчувалися ліквідацією одних структурних підрозділів зі створенням нових, в результаті чого збільшувалась штатна чисельність співробітників відповідних відділів, управлінь, департаментів тощо. Причиною цього є непрофесійні підходи до реструктуризації системи підрозділів ОВС. Складається враження, що при впровадженні змін керувалися не потребую оптимізації діяльності та покращення її якості, а виключно кон’юнктурними міркуваннями – позбавитися одних людей і заповнити посади іншими.  Зокрема окремі посади створювалися під конкретних осіб, зберігалися посади, які виглядають на сьогоднішній день є дивними, як, наприклад, друкарка. Зрозуміло, що такі посади потрібні для секретного діловодства, але у якій кількості? Хаотично створена і штучно роздута системо важко піддається управлінню.

Окремим є питання навчання керівників сучасним методам управління. Так, перед або безпосередньо після призначення на керівні посади співробітники проходять навчання, але чому їх вчать і як? Чи допомагає це у реальній роботі? Створюється враження, що – ні.    

Система оцінки якості роботи органів внутрішніх справ була і остається однією з найбільш обговорюваних тем в аспекті реформування ОВС. Система оцінки, в основі якої покладено статистичні показники вже давно продемонструвала свою хибність. Особливо негативно це впливає на слідчі підрозділи, керівники яких перетворилися на фахівців зі статистики і навчилися прекрасно маніпулювати кількістю розпочатих, закінчених зупинених проваджень, витрачаючи на статистику переважну кількість робочого часу. Не дивлячись на те, що була проведена велика кількість досліджень, розроблена велика кількість рекомендацій, були затверджені відповідні інструкції на рівні міністерства, ситуація на рівні районних відділів не змінилася. Тобто в Міністерстві вважають, що систему оцінки змінено, а на місцях статистичні показники досі вважаються головним критерієм оцінки роботи, який впливає на преміювання та інші заохочення, а також на притягнення до відповідальності. Дану проблему можна також віднести до кризи управління, коли на місцях спотворюються ідеї, закладені у відомчих нормативно-правових актах, затверджених Міністром.  

Високий рівень корупції, який обумовлений наведеними вище факторами. На сьогоднішній день не секретом є те, що певні посади в органах внутрішніх справ просто продаються. Можливо наразі ситуація змінилася, однак наслідки у особі співробітників, які «інвестували» в посаду працюють і надалі з необхідністю або повернути інвестицію або одержати дивіденди. У 2011 році 54% опитаних погодилося з тим, що посади купуються в правоохоронних органах. Як наслідок такої ситуації керівники окремих підрозділів вимагають кошти з підлеглих і про такі випадки неодноразово йшлося в журналістських розслідуваннях і в інтерв'ю, які давали співробітники правоохоронних органів на умовах анонімності та у зверненнях, що публікувалися у соціальних мережах. Проведені дослідження також свідчать про наявність корупційних зав’язків з прокурорами, які отримують винагороду за підписи карток статистичної звітності. Корупційні відносини між співробітниками органів внутрішніх справ існують під час здачі іспитів із службової підготовки для отримання чергової звання чи посади. Окремою темою є корупційні відносини у навчальних закладах МВС.

За проведеними дослідженнями населення також сприймає співробітників ОВС як одних з найбільш корумпованих державних службовців. Як правило співробітники ОВС одержують неправомірну вигоду за не відкриття кримінального провадження, більш м’яку кримінально-правову кваліфікацію діяння, більш м’який запобіжний захід, припинення кримінального провадження.    

Вкрай низький рівень довіри і поваги до співробітників ОВС з боку населення. Міліція за даними різних соціологічних досліджень, які проводилися в Україні за останні роки, стабільно входить до п’ятірки найбільш корумпованих органів в державі. Крім цього події, пов’язані зі смертю студентів у відділах міліції, звіти міжнародних організацій щодо застосування співробітниками міліції тортур, події у Врадіївці Миколаївської області та ціла низка інших негативних фактів порушення закону з боку співробітників міліції також не добавляють авторитету органам внутрішніх справ. Усе більше пересічних громадян говорять про бажання перейти на інший бік вулиці коли бачать міліціонерів, що йдуть їм не зустріч. Світовий досвід поліцейської діяльності однозначно свідчить про те, що без належної підтримки з боку населення, про ефективність діяльності з охорони громадського порядку, попередження і розслідування злочинів годі й мріяти.

Криза відомчої освіти. Розгалужена система вищих навчальних закладів МВС України не спроможна забезпечити належний рівень кадрового забезпечення ОВС. Прояви корупції з моменту вступу до випуску сприяють підготовці професійних корупціонерів, які з курсантської лави вчаться «вирішувати питання» щодо звільнення за територію навчального закладу в умовах перебування на казарменому стані, щодо оцінок, здачі заліків та екзаменів, прикриття фактів порушення дисципліни та які вже налаштовані відпрацьовувати кошти, витрачені батьками на хабарі при забезпеченні вступу для вищого навчального закладу. Названі фактори впливають безпосередньо на мотивацію для реального оволодіння необхідними завданнями та навичками і, як наслідок, низький рівень підготовки. На рівень підготовки також впливає якість навчальних програм, які носять переважно теоретичний й інколи відірваний від потреб практики характер.

Низку проблем має і відомча наука, яка фактично «зрослася» з наукою цивільною і стала функціонувати за її корумпованими і відірваними від реального життя правилами і традиціями. Нажаль переважна кількість наукових досліджень у гуманітарній сфері, куди відноситься юриспруденція і правоохоронна діяльність не відповідає реальним потребами, не має практичного значення, а їх результати проходять формальну адаптацію і надалі не впроваджуються у життя. Наука існує заради науки і спрямована на одержання окремими особами наукових ступенів і звань, а не на покращення суспільних відносин, управлінських та інших процесів у певній сфері життєдіяльності суспільства. Це цілком відповідає дійсності і в ОВС. Між відомчою наукою і практикою існує прірва непорозуміння, а результати деяких досліджень викликають у практиків реакцію від здивування до відвертого глузування.  

ЗАХОДИ, ЯКІ НЕОБХІДНО ВЖИТИ

У короткотривалій перспективі

Для подолання проблеми недофінансування та неефективного управління необхідним є проведення внутрішнього аудиту двох видів: організаційного та економічного. Організаційний аудит має бути спрямований на встановлення таких питань як:

• Наскільки ефективною є система управління в ОВС
• Наскільки службова і господарська діяльність відповідають нагальним потребам суспільства
• Яка кількість і яких саме видів документів складається і з якою метою, переглянути систему внутрішнього документообігу
• Яким чином використовується статистична та інша інформація, що відображається в управлінських документах. У збиранні і опрацювання якої інформації є потреба, і навпаки, у якій інформації, що наразі збирається і опрацьовується немає потреби
• Які реальні потреби суспільства у кількості співробітників ОВС, які займаються підтриманням громадського порядку на певній території
• Які підрозділи міністерства та територіальних підрозділів внутрішніх справ можуть бути ліквідовані, об’єднані, виходячи з реальних управлінських потреб і потреб у проведенні оперативно-службової діяльності.

Ґрунтуючись на результатах такого аудиту необхідно буде забезпечити реальну потребу у кількості співробітників ОВС, які здійснюють охорону громадського порядку на певній території та здійснюють оперативно-розшукову діяльність і діяльність з розслідування кримінальних правопорушень. Такий аудит дозволить скоротити «паперове» навантаження на систему, подолати бюрократію і зробить її більш гнучкою та ефективною. Це також має висвободити певні посади та відповідно скоротити фінансування, оптимізувати структури патрульно-постової служби, служби дільничних інспекторів міліції тощо. Зекономлені таким чином кошти можуть бути використані для підвищення заробітної плати співробітникам ОВС.

Економічний аудит має бути спрямований на аналіз господарської діяльності міністерства і підприємств, які знаходяться у його відомі. Предметом аудиту мають стати такі чинники як прибутковість підприємства, розумність витрат з боку МВС на такі підприємства, доцільність їх підпорядкуванню МВС, а також порядок розподілу доходів таких підприємств і їх користь для бюджету Міністерства. Окремо має бути дослідження господарської діяльності таких підприємств на предмет зловживань, розтрат та розкрадань керівництвом цих підприємств.  Підприємства, які є збитковими, не приносять доходів МВС або діяльність яких не стосується безпосередньо компетенції МВС мають бути або ліквідовані або виведені за межі відповідальності Міністерства. Керівники, які допустили порушення закону або неефективно організували роботу підприємств мають бути звільнені з посад і за наявності підстав притягнуті до відповідальності.  

Подолання корупції в ОВС

Заходи, спрямовані на подолання корупції серед співробітників ОВС мають відбуватися за наступними напрямками:

1. Забезпечення 100% фінансування потреб ОВС
2. Усунення причин та умов, що сприяють корупції
3. Робота с персоналом
4. Відмежування поліцейських функцій від функцій надання адміністративних послуг
5. Підняття престижу служби в міліції

1. Забезпечення належного фінансування

Враховуючи економічну кризу в державі забезпечення 100% фінансування потреб ОВС можливо шляхом оптимізації структури, чисельності і витрат на утримання ОВС. Суттєве збереження коштів можливе за рахунок:

• позбавлення ОВС невластивих функцій, які спрямовані на надання адміністративних послуг, а не здійснення правоохоронної діяльністю;
• скорочення посад, які безпосередньо не пов’язані з виконанням правоохоронних функцій;
• оптимізація документообігу, максимально можливий перехід до електронного документообігу;
• оптимізація системи управління, скорочення керівних посад з дублюючими функціями;
• оптимізація системи закупівель форменого одягу, спецзасобів тощо, забезпечивши максимальну прозорість та конкурсність процедури.

Потреби у фінансуванні мають відображати реальні потреби з реальними розрахунками витрат.

Більш активно слід залучати проекти міжнародної технічної допомоги. Це буде зробити набагато простіше маючи зрозумілі і реальні розрахунки потреб.

2. Усунення причин та умов що сприяють корупції

Основними причинами та умовами, що сприяють корупції в ОВС є низька зарплата; недофінансування; виконання невластивих (не правоохоронних) функцій; не доброчесність і не професійність персоналу; зайва бюрократизація діяльності; недосконала система добору персоналу та просунення по службі.

Для виконання цього завдання необхідним є вжиття комплексу заходів, деякі з яких розглянуті в інших підрозділах – щодо фінансування та роботи з персоналом.

До суто організаційних змін, які необхідні для усунення причин та умов корупції в ОВС відносяться наступні:

Внесення змін до внутрішньо відомчих нормативно-правових актів з метою забезпечення прозорості і спрощення внутрішніх управлінських процесів

Переглянути посади атестованих співробітників ОВС з метою максимального зменшення посад атестованих працівників, які безпосередньо не пов’язані з виконанням правоохоронних функцій (наприклад, пов’язані з фінансово-господарською діяльністю, кадровим забезпеченням, бухгалтерським забезпеченням, документообігом тощо)

Переглянути вимоги до рівня фізичної та бойової підготовки атестованих співробітників ОВС з метою забезпечення індивідуального підходу до вимог з огляду на завдання та функції, які виконує кожна категорія співробітників

Переглянути систему службової підготовки та заліків, ґрунтуючись на необхідності оцінки знань та навичок, необхідних, виключно для виконання службових обов’язків

Переглянути Кодекс честі, розширити коло дисциплінарних стягнень

Запровадити нову систему оцінювання діяльності ОВС  та їх співробітників: відійти від суто статистичних показників, враховувати такі критерії як швидкість прибуття на місце вчинення злочину, завантаженість, кількість та характер скарг, соціологічні опитування населення тощо. За кожним напрямком діяльності ОВС мають бути розроблені окремі критерії діяльності (для слідчих, дільничних інспекторів, оперативних уповноважених, співробітників патрульної служби тощо)

Максимальна автоматизація фіксації порушень правил дорожнього руху, забезпечення усіх патрульних автомобілів відео реєстраторами.    

3. Робота персоналом

Зміна підходів до роботи з персоналом має ключове значення у запобіганні і протидії корупції в ОВС. У даному напрямку мають бути вжиті наступні заходи:

• Впровадження простої і прозорої системи відбору кандидатів на службу в ОВС
• Впровадження простої та прозорої системи просування по службі, що ґрунтується на особистих досягненнях. При цьому у призначенні керівництва територіальних підрозділів провідну роль має відігравати громада. При призначенні керівництва професійних підрозділів – слідство, оперативні підрозділи тощо провідну роль має відігравати колектив підрозділу. Керівник має користуватися авторитетом серед підлеглих  
• Зміна підходів до процедури атестації співробітників ОВС, обов’язковим елементом має бути перевірка на доброчесність. Така перевірка має здійснюватися і при прийомі на службу
• Переглянути підходи до виховної роботи з особовим складом. Вона не має бути формальною і має ґрунтуватися на авторитеті керівника. Відмовитися від практики покарання керівника за проступки підлеглого. Це не має позитивного виховного ефекту і не є ефективним механізмом запобігання проступків серед співробітників ОВС, керівник фізично не в змозі слідкувати за кожним підлеглим. Єдиним ефектом є деморалізація і позбавлення мотивації керівника
• Переглянути систему заохочень співробітників ОВС
• Кардинально переглянути систему відомчої освіти. Необхідним є відійти від системи надання базової освіти в навчальних закладах МВС. Навчальні заклади МВС мають здійснювати підготовку осіб для служби в ОВС на базі освітнього рівня «бакалавр» для осіб, які претендують на зайняття посади слідчого чи оперуповноваженого. Спеціальність «Правоохоронна діяльність» має бути лише на рівні магістратури для науковців і осіб, які претендують на керівні посади в правоохоронних органах. Для рядового і сержантського складу має бути розроблена 6-ти місячна система підготовки до відповідної професії. Така система освіти дозволить підвищити рівень кандидатів на службу в ОВС, підбирати персонал з відповідною мотивацією. Крім цього будуть усунуті корупційні ризики, які існують в навчальних закладах МВС сьогодні. 

4.    Відмежування поліцейських функцій від функцій надання адміністративних послуг

 Загалом реформування системи ОВС має відбуватися за двома окремими напрямками: реформа міліції як правоохоронного органу і реформа Міністерства внутрішніх справ як центрального органу виконавчої влади. Міліція має знаходитися у сфері управління МВС, однак начальник міліції має бути підзвітним, але не підпорядкованим міністру. Міністр не має права втручатися в правоохоронну діяльність. Усі адміністративні послуги мають надаватися певним органом (службою), що знаходиться в структурі МВС. 

5. Підняття престижу служби в міліції

Підняття престижу служби в міліції має забезпечити належний кадровий потенціал міліції. Для цього треб створити вигідні умови заробітної плати, соціального захисту, комфортні умови проходження служби. Це дозволить відбирати на службу доброчесних громадян, які менше схильні до вчинення корупційних правопорушень.  

Цьому має сприяти і відновлення довіри до ОВС з боку громадськості. Це може бути досягнуто постійним інформуванням населення про результати роботи правоохоронних органів, успіхів у їхній діяльності, зокрема щодо притягнення до відповідальності за корупційні правопорушення. За даними досліджень основною перепоною співпраці населення з правоохоронними органами є невіра у результативність роботи останніх. Важливим є роль формування позитивного іміджу ОВС у засобах масової інформації. Чим більше довіра з боку населення – тим частіше вони будуть повідомляти про зловживання з боку співробітників ОВС.

Подолання нагальних проблем

Аналіз ситуації дозволяє прогнозувати розквіт бандитизму та поширення застосування злочинцями вогнепальної зброї при вчиненні злочинів. Останні події показали, що співробітники міліції не спроможні і не вміють застосовувати вогнепальну зброю. Існує страх перед покаранням. Необхідно розробити чіткі і зрозумілі інструкції щодо застосування вогнепальної зброю. Таку роботу бажано провести спільно з Генеральною прокуратурою та Уповноваженим Верховної Ради з прав людини з врахуванням міжнародних документів, як правила ООН щодо застосування летальної зброї співробітниками міліції. Налагодження взаємодії Патрульно-постової служби та Національної гвардії, розвиток мобільних бригад швидкого реагування. Підготовка працівників ОВС до застосування вогнепальної зброї має включати в себе не лише знання тактико-технічних характеристик зброї і навичок з її використання та правових підстав використання вогнепальної зброї, а також психологічну підготовку до застосування зброї в реальних стресових ситуаціях та тактики застосування зброї в окремих ситуаціях та місцях.  Співробітники міліції не повинні боятися застосовувати вогнепальну зброю коли є підстави і цього вимагає обстановка. Для цього має бути встановлена чітка, прозора і зрозуміла процедура проведення службового розслідування щодо саме випадків застосування вогнепальної зброї.

Співробітники патрульної служби мають бути забезпечені належними засобами індивідуального захисту та зв’язку. Мобільні патрулі набагато ефективніші за піші. Усі співробітники ОВС повинні бути забезпечені належним рівнем соціального захисту. Слідчі та оперативні співробітники мають бути забезпечені належним рівнем фізичного захисту.

Важливо вивчати досвід Північної Ірландії, Туреччині, Іспанії щодо ролі поліції у протидії тероризму. Необхідно запровадити відповідні законодавчі та організаційні зміни, переглянути способи взаємодії з СБУ. На сьогодні роль міліції у протидії тероризму недооцінюється.