Правове регулювання діяльності Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України

Гончарук Г.О.

Осика І.М., к.ю.н., LL.M

Правове регулювання діяльності

Департаменту внутрішньої безпеки

Національної поліції України

Постановою КМУ № 887 від 28 жовтня 2015 року утворено як юридичну особу публічного права Департамент внутрішньої безпеки як міжрегіональний територіальний орган Національної поліції.

Головою Національної поліції 9 листопада 2015 року затверджено Положення про Департамент внутрішньої безпеки Національної поліції України.

Здійснивши юридичний аналіз вказаного документу, оприлюдненого на сайті ДВБ, ми дійшли висновку про невідповідність законодавству України деяких його положень, що безумовно може ускладнити роботу новоствореного підрозділу.

Пропонуємо звернути увагу на наступні застереження:

Щодо відсутності правових підстав затвердження Положення

Відповідно до вказаного положення «Департамент внутрішньої безпеки Національної поліції України (далі - ДВБ, Департамент) є міжрегіональним територіальним органом у складі кримінальної поліції Національної поліції України та згідно із законодавством України здійснює оперативно-розшукову діяльність».

Однак, згідно із Законом України «Про центральні органи виконавчої влади», що визначає організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади України Голова Національної поліції затверджує положення про самостійні структурні підрозділи виключно апарату центрального органу виконавчої влади.

Такі самі повноваження Голови Національної поліції встановлено статтею 22 (Основні повноваження керівника поліції) Закону України «Про Національну поліцію».

Як вже вказано вище, згідно із Постановою Кабінету Міністрів України             № 887 від 28 жовтня 2015 року Департамент внутрішньої безпеки - міжрегіональний територіальний орган Національної поліції, а відтак не є підрозділом апарату центрального органу виконавчої влади.

Враховуючи викладене вважаємо, що Голова Національної поліції затвердивши Положення про Департамент внутрішньої безпеки Національної поліції України вийшла за межі повноважень визначених законом та порушила статтю 8 (Законність) Закону України «Про Національну поліцію» відповідно до якої:

1. Поліція діє виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

2. Поліцейському заборонено виконувати злочинні чи явно незаконні розпорядження та накази.

3. Накази, розпорядження та доручення вищих органів, керівників, посадових та службових осіб, службова, політична, економічна або інша доцільність не можуть бути підставою для порушення поліцейським Конституції та законів України.

Окрім цього, на нашу думку, необхідно враховувати особливий статус ДВБ і специфіку покладених на нього завдань. За великим рахунком об’єктом діяльності цього підрозділу має бути і керівник поліції та його/її заступники. Незалежність у діяльності даного Департаменту є ключовою для ефективної його діяльності. У зв’язку з цим, вважаємо, було б доцільно щоб Положення про даний Департамент було затверджене Міністром внутрішніх справ згідно з п.2 ч.1 ст. 16 Закону України «Про Національну поліцію» відповідно до якого до повноважень Міністра відноситься нормативно-правове забезпечення діяльності поліції. 

Щодо обмеження встановлених законом повноважень Міністра

Пунктом 12 Положення про Департамент внутрішньої безпеки Національної поліції України передбачено, що «взаємодія ДВБ з МВС України здійснюється через структурний підрозділ апарату МВС, що відповідає за взаємодію з центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується КМУ через Міністра внутрішніх справ».

Разом з тим, відповідно до пунктів 18 та 20 статті 18 (Повноваження міністра у відносинах з центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується через міністра) Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» Міністр самостійно визначає  структурний підрозділ апарату міністерства, що відповідає за взаємодію з центральним органом виконавчої влади і порядок обміну інформацією між міністерством та центральним органом виконавчої влади, періодичність її подання.

Також, пунктом 13 Положення про Департамент внутрішньої безпеки Національної поліції України передбачено, що перевірка службової діяльності підрозділів внутрішньої безпеки здійснюється лише з дозволу Голови Національної поліції та начальника ДВБ.

Разом з тим, відповідно до пункту 16 статті 18 (Повноваження міністра у відносинах з центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується через міністра) Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» Міністр самостійно приймає рішення  щодо  проведення  перевірки  діяльності центрального органу виконавчої  влади  та  його  територіальних органів.

Таким чином, Голова Національної поліції своїм наказом обмежила визначені Законом повноваження Міністра внутрішніх справ. У зв’язку з цим пропонуємо внести відповідні зміни до Положення, зазначивши у пункті 12, що взаємодія ДВБ з МВС України здійснюється через структурний підрозділ апарату МВС, визначений Міністром внутрішніх справ. І в пункті 13 пропонуємо зазначити, що перевірка службової діяльності підрозділів внутрішньої безпеки здійснюється за рішенням Міністра внутрішніх справ, з відома Голови Національної поліції. Знову ж таки, враховуючи специфіку повноважень Департаменту, це забезпечить баланс політичного і професійного керівництва у його діяльності.   

 Щодо функцій та повноважень ДВБ

Окремо необхідно звернути увагу, що текст Положення фактично відтворює повноваження Департаменту внутрішньої безпеки МВС і не відображає деяких пріоритетних напрямків діяльності поліції, встановлених Законом України «Про Національну поліцію».

Так наприклад, частиною 4 статті 7 вказаного закону передбачено низку норм щодо дотримання прав і свобод людини.

Зокрема, поліцейським за будь-яких обставин заборонено сприяти, здійснювати, підбурювати або терпимо ставитися до будь-яких форм катування, жорстокого, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання.

Однак Положення не передбачає прямих вказівок на необхідність виявлення ДВБ фактів катування, жорстокого, нелюдського або такого, що принижує людську гідність поводження поліцейських. При тому, що відповідно до абзацу другого частини 4 ст. 7 Закону України «Про Національну поліцію», у разі приховування фактів катування або інших видів неналежного поводження поліцейськими керівник органу протягом доби з моменту отримання відомостей про такі факти зобов’язаний ініціювати проведення службового розслідування. Логічним є питання щодо того, хто буде таке розслідування проводити.

Також текст Положення не передбачає завдань функцій та повноважень ДВБ, що випливають з норм встановлених розділом VIII Закону України «Про Національну поліцію».

Зокрема серед функцій ДВБ не передбачено обов’язку щодо підготовки та опублікування щорічного звіту про діяльність. Серед обов’язків начальника ДВБ не передбачено - регулярно оприлюднювати на офіційному веб-порталі ДВБ статистичні та аналітичні дані про вжиті заходи щодо виявлення, запобігання та припинення порушень публічного порядку. Не прописана процедура реагування ДВБ на  резолюцію недовіри керівнику ДВБ, яка може бути прийнята Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Київською та Севастопольською міською радою, обласними, районними та міськими радами за результатами оцінки діяльності органу поліції на відповідній території.

На нашу думку положення щодо функцій ДВБ має бути переглянуте і приведене у відповідність з чинним законодавством з одного боку і реальними потребами Національної поліції та суспільства – з іншого.

Щодо перевірки кандидатів на посади

Пунктом 4 розділу ІІІ Положення передбачено проведення ДВБ «в межах компетенції перевірок кандидатів на посади номенклатури Національної поліції України, інші керівні посади, повторний прийом на службу в Національну поліцію України, переміщення із структурних підрозділів територіальних органів Національної поліції України, у т.ч. міжрегіональних до апаратів територіальних органів Національної поліції України, у т.ч. міжрегіональних, а також переміщення по службі за межі гарнізону. Результати таких заходів доповідаються лише безпосередньому керівництву».

Закон України «Про Національну поліцію» окремим розділом визначає процедуру добору на посади поліцейських. Статтею 50 цього Закону визначено, що  відповідно до порядку, встановленого законом, щодо осіб, які претендують на службу в поліції, проводиться спеціальна перевірка, порядок проведення якої визначається законом та іншими нормативно-правовими актами.

Єдина спеціальна перевірка визначена законом це спеціальна перевірка передбачена статтею 56 Закону України «Про запобігання корупції». Відповідно до вказаної статті стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, а також посад з підвищеним корупційним ризиком, перелік яких затверджується Національним агентством, проводиться спеціальна перевірка, у тому числі щодо відомостей, поданих особисто.

Разом з тим, цією ж статтею встановлено, що спеціальна перевірка не проводиться, зокрема, щодо претендентів, які перебувають на посадах в державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування та призначаються в порядку переведення чи просування по службі на посади в межах того ж органу або призначаються в порядку переведення на посади в інших державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Тобто фактично забороняє проведення спеціальної перевірки передбаченої вказаним законом у зв’язку з переміщенням із структурних підрозділів територіальних органів Національної поліції України, у т.ч. міжрегіональних до апаратів територіальних органів Національної поліції України, у т.ч. міжрегіональних, а також переміщення по службі за межі гарнізону.

Враховуючи викладене проведення ДВБ перевірок, передбачених Пунктом 4 розділу ІІІ Положення суперечить встановленому Законом України «Про Національну поліцію» порядку прийому на службу у Національну поліцію.

Крім того викликає занепокоєння норма Положення, відповідно до якої про «результати таких заходів доповідаються лише безпосередньому керівництву», оскільки незрозумілою стає сама мета перевірки. Не зрозумілим також є положення про «межі гарнізону», оскільки нормативно-правові акти, що регулюють діяльність Національної поліції, не містять такого поняття як гарнізон Національної поліції.

Щодо термінології 

У тексті Положення про Департамент внутрішньої безпеки Національної поліції України, затвердженому Головою Національної поліції вживаються терміни визначення яких відсутнє у законодавстві.

Зокрема підпунктом 4 пункту 2 розділу V Положення передбачено, що начальник ДВБ здійснює постійний контроль за збереженням державної таємниці, режиму секретності та конспірації в роботі підрозділів внутрішньої безпеки.

Разом з тим, термін «конспірація» законодавством не визначений та відсутнє його визначення у тексті самого Положення.

Можемо припустити, що скоріше за все тут мова йде про порядок здійснення оперативно-розшукових заходів та негласних слідчих дій, за проведенням яких здійснюється судовий контроль і нагляд відповідного прокурора. Однак, по-перше, ці заходи є більш процесуальними, ніж організаційними чи управлінськими і такі повноваження керівника оперативного підрозділу не встановлені ані Законом України «Про оперативно-розшукову діяльність», а ні Кримінальним процесуальним кодексом України. По-друге, враховуючи суть і природу оперативно-розшукових заходів та негласних слідчих дій, проконтролювати проведення кожного з них фізично не є можливим. Тобто навіть якщо сприймати термін «конспірації» у значенні «негласний», що стосується проведення оперативно-розшукових заходів і слідчих дій, така вимога до керівника ДВБ не є виправданою і становить його в дуже складне положення та залежність, що негативно впливає на його незалежність.   

 Враховуючи викладене постає питання щодо предмету постійного контролю, здійснення якого покладено на начальника ДВБ.